Vacance commerciale : un rapport pointe l'aggravation

Un récent rapport tire la sonnette d'alarme : En  2015, plus de la moitié des cœurs des villes moyennes avaient un taux de commerces vides supérieur à 10 %. Une situation qui s'aggrave au fil des années.

Le 20 octobre dernier, le rapport sur la revitalisation commerciale des centres-villes de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) a tiré un bilan plus que morose de l'attractivité commerciale des cœurs de ville. Cet état des lieux, commandé en février dernier par le ministère du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité et par le secrétariat d’Etat au commerce, à l’artisanat, à la consommation et à l’économie sociale et solidaire, pointe surtout une aggravation de la vacance commerciale dans les cœurs de villes moyennes : « En 2015, sur le panel analysé, 7% de centres-villes des villes moyennes ont un taux inférieur à 5%, 38% ont un taux de vacance commerciale situé entre 5% et 10% et 55% ont un taux supérieur à 10%, contre seulement 27% dans les grandes villes. » Face à ce constat, la secrétaire d’État au commerce, Martine Pinville, a annoncé le déblocage d'une enveloppe de 1 million d’euros pour « financer dès que possible les stratégies de développement urbain, les nouveaux partenariats entre les acteurs publics et privés, et le développement du management de centre-ville », et lutter ainsi contre cette désertification commerciale d’un certain nombre d’agglomérations de taille moyenne. L'essentiel de cette enveloppe proviendra du FISAC (Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce).

Les villes de moins de 100.000 habitants les plus concernées

Sachant que « par convention, la mission considère la vacance commerciale comme conjoncturelle lorsque le taux est inférieur à 5%, avec pour explication principale des frictions entre l’offre et la demande en locaux commerciaux et qu’au-dessus de 10%, la vacance peut être jugée élevée et témoigne, si elle se confirme dans le temps, d’un déclin structurel de la commercialité du centre-ville », en clair, et aux vues des chiffres du rapport, le déclin serait plutôt considéré comme structurel dans les villes moyennes les plus touchées par la vacance commerciale. Un état de fait qui n'est certes pas nouveau mais qui a le mérite désormais de chiffrer « officiellement » le phénomène de désertification commerciale des centres-villes. « La vacance commerciale augmente globalement dans tous les centres-villes à l’exception de ceux des très grandes villes (plus de 200.000 habitants). Parmi les villes de taille moyenne, les hausses les plus fortes concernent les centres-villes des villes-centres et ceux des villes isolées. 87% des centres-villes des communes du panel ont vu leur taux de vacance commerciale augmenter entre 2001 et 2015 (90% pour les villes-centres) » précise le rapport. Parmi les villes les plus touchées par la vacance en 2015 (soit un taux >15%) on distingue : Béziers (24,4%), Châtellerault (22,5%), Forbach (21,9%), Annonay (21,3%), Dreux (19%), Saint-Brieuc (18,9%), Montélimar (18,4%), Libourne (16,5%), Marmande (15,2%), Saint Omer (15,2%).

Quels facteurs aggravants ?

Selon le rapport, la vacance commerciale n’arrive pas seule. Les facteurs liés et aggravant cette situation peuvent être regroupés autour de trois grands déterminants :

L’existence d’un marché de consommation non dynamique et restreint (ex. faible évolution de la population, paupérisation, hausse de la vacance des logements…) : c'est l'évidence, il n’y a pas de commerce en centre-ville sans une démographie dynamique ni une situation socioéconomique favorable. Or, selon le rapport, l’analyse de la situation des villes moyennes montre que leur population n'augmente que de 4,3% en moyenne entre 2007 et 2012 contre une hausse nationale de 7,5%. « La démographie des villes moyennes est en particulier moins dynamique dans les villes-centres qu’en périphérie. Elle semble essentiellement soutenue par la périurbanisation et se fait le plus souvent au détriment des villes-centres. Cela entraîne une augmentation de la vacance des logements dans leurs cœurs de ville. » Comme un facteur aggravant de la baisse de la population en centre-ville, le développement de moyens de déplacement de plus en plus performants permet aux ménages des zones rurales de se rendre dans les pôles urbains plus importants. « Enfin, le taux de pauvreté moyen est plus élevé dans les villes moyennes (15,9%) qu’au plan national (11,8%). »

Des conditions d’exploitation qui ne facilitent pas l’activité commerciale (pression fiscale, coût du foncier et des baux commerciaux…) et un environnement défavorable en centre-ville (équipements et services, accessibilité, sécurité…) : outre les hausses annuelles des taux communaux et intercommunaux de la CFE et de la TTFB, les commerces de centres-villes des villes moyennes sont également défavorisés par la mise en œuvre de la révision des valeurs locatives. Cette réforme « dont l’objectif est de corriger l’écart entre les valeurs locatives qui reposent aujourd’hui sur des éléments datant des années 1970 et les valeurs du marché locatif actuel, aura un effet différencié selon le type de commerce. » Ainsi, cette révision des valeurs locatives des locaux professionnels devrait faire augmenter la contribution à la TFPB pour les petits magasins (entre +6,1% et + 7,2%) et, à l’inverse, une baisse importante de celle des grandes surfaces (hypermarchés et supermarchés -31,8% et -22,5% pour les magasins entre 400 et 2499 m2). « Les commerces dont la surface principale est inférieure à 400 m2 et situés dans les centres commerciaux (MAG3) seront selon les estimations de la DGFiP les plus touchés par cette réforme (+101,1%) ». Si, des corrections devraient être mises en place, « les commerces de centres-villes connaissent, toutes choses égales par ailleurs, une évolution défavorable, inverse à celle des grandes surfaces. » Selon le rapport, les prix du foncier sont en augmentation sur la période récente. « S’agissant de la vente des locaux commerciaux, le montant moyen hors taxe par m2 des locaux commerciaux a augmenté de 81 % entre 2000 et 2014 (hors Ile-de-France), en tenant compte de l’inflation sur la période. Parmi les villes moyennes, cette augmentation touche plus particulièrement les villes isolées ainsi que les banlieues des grandes villes-centres. S’agissant des loyers commerciaux, l’indice des loyers commerciaux (ILC) qui sert de référence lors des révisions triennales des baux a augmenté jusqu’en 2012 avant de se stabiliser. Cet indice a en effet augmenté entre 2008 et 2015 de 8,3 % mais reste stable depuis 2012 ».

Un déséquilibre de l’offre commerciale entre la centralité et sa périphérie : Il n’y a pas de commerce en centre-ville sans un bon équilibre des concurrences. Les données recueillies par la mission, montrent deux formes de concurrence touchant le commerce physique de cœur de ville : la course aux m² en périphérie et le changement des modes de consommation liés à l'essor du e-commerce. Dans le détail, entre 1992 et 2009, au niveau national, la surface commerciale totale du commerce de détail a augmenté de 58% passant de 48 à 77 millions de m², soit +2,6% par an. En parallèle, le nombre de points de vente a diminué de 6,3% sur l’ensemble de la période. Entre 2012 et 2013, « la surface commerciale moyenne pour l’ensemble des secteurs du commerce étudié croît plus vite pour les villes moyennes (+1,5 %) que pour les grandes villes (+0,8 %). » Ces quelques chiffres démontrent que l’expansion des surfaces commerciales moyennes touche davantage les périphéries des villes centres moyennes. « L’accroissement de l’offre en périphérie s’explique aussi par un niveau de contraintes plus faible que dans les centres-villes (stationnement payant, surface des cellules commerciales disponible, horaires de livraison, normes architecturales et patrimoniales…). Le rééquilibrage entre le centre-ville et la périphérie ne peut s’opérer que si le cœur de ville redevient attractif ». Pour cela, l'installation d'une « locomotive » commerciale peut être une solution, « à condition qu’une complémentarité dans l’offre s’établisse. Il est par ailleurs essentiel d’avoir la présence de grands enseignes car d’une part, cela connote positivement la ville et la rend attractive, et d’autre part, le franchiseur peut davantage, dans un contexte difficile, maintenir son réseau de franchisés, ce qui constitue une garantie supplémentaire de vitalité locale. » De plus, comme le souligne le rapport, «à défaut d’une action volontariste et coordonnée de toutes les parties prenantes au plan local, on ne peut exclure que les centres de villes moyennes fragiles connaissent la poursuite d’un déclin ou bien évoluent vers une configuration indifférenciée d’une ville à l’autre, du fait d’une quasi disparition des commerçants indépendants. C’est pourquoi, l’ensemble des acteurs du commerce de centre-ville, indépendants, franchisés ou succursalistes doivent répondre aux nouvelles exigences de consommation et adapter rapidement leur offre, sous peine de ne plus pouvoir faire face aux concurrences. »

La nécessité d'une approche adaptée à chaque contexte local

Si globalement, les facteurs associés à une vacance commerciale forte sont connus (un taux de chômage élevé, un taux de pauvreté élevé, un taux de vacance de logements élevé, une perte de population, une ville non classée comme station touristique, une pression fiscale élevée, une diminution de l'offre de soins, une diminution de l'offre d'équipement, des problèmes d'accessibilité, une augmentation des loyers, une concurrence forte avec le e-commerce, le développement de la surface commerciale en périphérie plus fort qu'en centre-ville), il n'empêche que les choses ne sont pas si simples !

Trois axes structurants de la vacance commerciale sont ainsi mis en avant par le rapport :

• une problématique liée à un tissu socioéconomique plus fragile qui souligne la nécessité d’un marché de consommation dynamique 
• un mauvais équilibre commercial entre la périphérie et le centre-ville 
• un phénomène de dévitalisation plus global appréhendé par la perte d’équipements ou de services publics ou privés

A partir de ces trois axes, six groupes ont été identifiés :

1. les communes avec uniquement un tissu socioéconomique plus fragile que la moyenne (par exemple Elbeuf, Évreux, Forbach) ;
2. les communes faisant face seulement à un déséquilibre entre périphérie et centralité (par exemple : Voiron, Saint-Brieuc) ;
3. les communes subissant une dévitalisation plus globale avec une perte d’équipements ou de services publics (par exemple : Chartres) ;
4. les communes faisant face à un tissu socioéconomique fragile et à une mauvaise gestion de la périphérie et de la centralité (par exemple Mulhouse, Béthune, Carpentras, Lens, Carcassonne) ;
5. les communes faisant face à un tissu socioéconomique fragile et à une dévitalisation plus globale (par exemple : Charleville-Mézières, Béziers, Argentan) ;
6. les communes subissant un déséquilibre entre la périphérie et la centralité et une dévitalisation plus globale (par exemple : Thonon-les-Bains, Saint-Nazaire, Pau).

16 propositions pour revitaliser les centres-villes

Si les causes du déclin du commerce de centre-ville sont bien identifiées, les solutions pour redresser la barre ne sont pas partout les mêmes. « La reconquête commerciale du centre-ville nécessite de concevoir un projet politique reposant sur une action volontariste à toutes les échelles de territoire » résument les auteurs du rapport. Cela passe au préalable par un audit des forces et faiblesses de l'existant et la mise en place d'un plan d'actions concret et multi-modal.

« Pour qu’une véritable inflexion du phénomène de dévitalisation commerciale se produise dans les villes moyennes, la mission préconise le lancement d’un agenda « Commerces en cœur de ville ».

Cet agenda comprend 16 propositions plus ou moins concrètes :

• Inviter les villes à définir une stratégie communale et intercommunale d’aménagement commercial, et le cas échéant, à développer un projet de requalification de leur centre (compétence de politique locale du commerce).
• Traduire la stratégie locale d’aménagement commercial dans la mise en place généralisée d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) et surseoir à toute décision de nouvelle implantation commerciale de plus de 1 000 m² dans les agglomérations qui n’en sont pas encore pourvues avec la possibilité de prévoir un délai de mise en œuvre de un ou deux ans.
• Inciter les villes moyennes connaissant un taux de vacance commerciale structurellement élevé, à établir un périmètre d’action sur le centre-ville qui permette de mettre en œuvre, de façon coordonnée les différents outils disponibles (périmètre de sauvegarde, autres outils réglementaires et fonciers pour le centre-ville).
• Assurer la prise en compte de l’aménagement commercial dans les stratégies de développement à toutes les échelles de planification territoriale (SRADDET, SCoT, PLUi), en intégrant notamment les principes du développement durable.
• Régionaliser les commissions d’aménagement commercial en transférant les compétences des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) actuelles à des commissions régionales d’aménagement commercial (CRAC).
• Demander aux porteurs de projets d'implantation commerciale de fournir aux commissions d'aménagement commercial une étude d’impact globale préalable réalisée par un organisme d’étude agréé par l’État (logique de tiers de confiance pour objectiver les critères définis par l’article 49 de la loi ACTPE (loi relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises), introduire une obligation de présenter des scenarii alternatifs, s’inspirer du test séquentiel britannique).
• Engager une négociation à l’échelle européenne, avec l’appui de nos partenaires, pour définir la protection des centres-villes comme une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de fonder des restrictions à la liberté d’établissement dans la législation des États membres.
• Promouvoir la mise en place et le rôle du manager de centre-ville (financement et référentiel métier).
• Inciter à la mise en place dans tous les centres-villes d’une organisation permanente des acteurs publics-privés du commerce (forme juridique variée : association, office, GIE, société coopérative…).
• Installer un observatoire de la vacance commerciale auprès de la commission de concertation du commerce (3C), et orienter dans un premier temps son champ d’analyse sur l’évolution de l’activité commerciale en centre-ville (avec notamment le concours de la DGE, de la DGFiP, de l’INSEE, des réseaux consulaires et des partenaires privés).
• Lancer une campagne nationale pour accompagner la transition numérique des commerces indépendants (formation, équipement et développement de plateformes numériques pour le commerce multicanal, hackathon2 du commerce de proximité – financement par le programme d’investissements d’avenir (PIA) à envisager).
• Renforcer les partenariats entre les grandes enseignes et les organisations de commerçants (communication pour inciter aux partenariats, promouvoir le mécénat d’entreprise, développer des actions de marketing et de fidélisation partagées…).
• Associer l’accès au FISAC à une démarche stratégique de développement commercial au niveau local et cibler son action sur l’adaptation de l’offre commerciale et le regroupement des acteurs.
• Etendre aux centres-villes connaissant une vacance commerciale structurelle certaines dispositions spécifiques des quartiers prioritaires relevant de la politique de la ville (QPV) (ex. possibilité d’accès à l’EPARECA – toutefois conditionné à la mise en place d’un système de mesure de la vacance commerciale).
• Mettre à la disposition des villes confrontées à la vacance commerciale des moyens d’ingénierie et d’action grâce au déploiement d’un réseau d’experts et d’opérateurs urbains spécialisés (SEM, EPA ou opérateurs privés…).
• Encourager la création de foncières commerciales publiques-privées adossées aux entreprises publiques locales impliquées ainsi qu’à la Caisse des dépôts et consignations.

Il est proposé que la mise en œuvre de cet agenda soit suivie dans le cadre de la Commission de concertation du commerce (3C) récemment installée.